我国扶贫机制的改革与创新

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  我国从1986年开始实施大规模有计划的扶贫工作以来,一直十分重视扶贫机制的改革和创新,取得了世所公认的扶贫成就。自2013年底中央提出精准扶贫这一新的扶贫开发战略后,之前的扶贫体制和机制必须做出改革和创新。根据中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年1月印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,中国的扶贫机制实现了以下几方面的改革与创新:

  一是改革与创新了扶贫工作的考核机制。这一领域的改革和创新包括贫困县考核和省党委政府考核。贫困县考核的重点是转变不考虑贫困地区功能和职责差异的、以地区生产总值为主的考核制度,建立以扶贫开发为中心指标的考核制度,在限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县,直接取消地区生产总值考核,同时研究建立重点县退出机制,建立扶贫开发效果评估体系。省党委政府考核是针对中西部22个省党委和政府进行的扶贫开发工作成效考核。

  二是实施了精准扶贫工作机制。即由国家制定统一的扶贫对象识别办法,按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则,对每个贫困村、贫困户建档立卡,建设全国扶贫信息网络系统。各项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接,深入分析致贫原因,逐村逐户制定帮扶措施,集中力量予以扶持,切实做到扶真贫、真扶贫,确保在规定时间内达到稳定脱贫的目标。

  三是改革与创新了干部驻村帮扶机制。即在各省(自治区、直辖市)现有工作基础上,普遍建立驻村工作队(组)制度,确保每个贫困村都有驻村工作队(组),每个贫困户都有帮扶责任人,并把驻村入户扶贫作为培养锻炼干部特别是青年干部的重要渠道。这一机制在以前的扶贫工作中就有,但由于缺乏约束机制,驻村工作往往流于形式,缺乏固定的长效机制,短期性、政治性较强。而且驻村干部的工作时常与村委会职责不清、分工不明。新的干部驻村帮扶机制出台后,各地区都相应出台了各地的干部驻村帮扶工作办法。到2015年底,全国已基本实现了对贫困村的全覆盖。由于实行新的考核和激励机制,新一轮的驻村干部比以前有更大的责任心和积极性,在引进资金、项目、协助村干部和帮助贫困村、贫困户脱贫等方面已出现了明显的效果。

  四是改革与创新了财政专项扶贫资金管理机制。以往的财政专项扶贫资金管理机制存在着专项资金太多、太乱、不利于统筹使用,项目设立多而专、细而杂、地方不能统筹使用,部门之间及部门和地方之间缺乏沟通和协调,部分专项转移支付分配审核不够严格,资金使用没有监督机制,造成资金浪费和腐败,资金使用效果不佳等问题。财政专项扶贫资金管理机制的改革和创新,改革了资金分配机制、使用机制、监管机制,实行资金整合机制、金融服务机制、社会参与机制,无疑有助于上述问题的解决。

  尽管中国扶贫事业取得了世所公认的成就,但是,从中国扶贫政策30年发展变迁的过程看,扶贫工作也隐含着对贫困问题认识的转变。以前的认识认为贫困缘于能力贫困,主要表现在收入贫困。现在的认识则认为,贫困不仅仅是收入贫困,而是多维贫困。多维贫困是指人的贫困不仅仅指收入贫困,还包括应享受的基本公共服务如教育、医疗、就业服务等方面的不足以及基础设施如道路、饮用水、电力等的缺乏。近些年我国扶贫机制体制的改革与创新、贫困标准的重新修订(“两不愁”“三保障”)以及中国政府宣布在2020年消除贫困的承诺,就体现了对贫困认识的深化。

  以上对贫困认识的转变以及扶贫机制体制的改革和创新,体现了我国政府与时俱进的特点。根据两年来的实践看,中国扶贫机制体制的改革与创新正在迅速推进,且精准扶贫工作已取得明显成效。为了进一步完善扶贫机制的改革和创新,笔者提出以下建议:

  在扶贫机制改革和创新中要重视市场机制的作用。从我国30年的扶贫成功经验看,政府和市场都发挥了重要作用。其中,在基础设施和公共服务方面,政府的扶贫政策贡献最大。在增加农民收入方面,市场机制的贡献最大,在扶贫机制改革和创新过程中,应重视市场机制和市场经济规律的作用,增强效率意识。

  强化扶贫考核结果的运用和问责。扶贫机制改革和创新,要真正落地和付诸实施,需要强化考核结果的运用和问责,实行党政领导扶贫工作考核一票否决制。

  产业扶贫和金融扶贫可以更多考虑效益精准到户。资金到户和效益到户是两种有差异的精准扶贫方式。在强调资金和效益同时精准到户的同时,对于效益到户与资金到户容易出现不一致的产业扶贫和金融扶贫活动,可以更多考虑效益精准到户。这样既可以更好地发挥产业扶贫和金融扶贫的扶贫作用,也有利于探索和利用更多更有效的产业扶贫和金融扶贫的实现形式。

  创造允许试错的扶贫机制改革和创新的政策环境和监管氛围。扶贫机制改革和创新是一个不断探索和完善的过程,中间有可能会因为判断和环境不确定性而出现一些失误甚至错误。只有通过小范围的试验和试错,才能探索建立起更加完善的扶贫机制。

  在扶贫工作和资金监管机制方面应扩大引入独立第三方监督,建立内容监管和外部监管相结合的扶贫工作和资金监管制度。

  (作者单位:中国社会科学院农业与农村发展研究所)

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